LA PROPIEDAD INFORMAL: EL PROCESO DE FORMALIZACION
(ENSAYO)
DELMA ANA REYMER NÚÑEZ
ABOGADA
Arequipa, julio 2009
Presentación
Cuando comenzamos a preparar los materiales para redactar esta monografía, se tenía el propósito de convertirlo en un pequeño manual. De su lectura fluirá con nitidez ese propósito. Es más si se lo asume en esa perspectiva será bastante útil. Pero en la medida que la legislación va cambiando –lo que no significa que pierda solidez y vigencia- el trabajo adquiere un nuevo sentido, es decir, se convierte también en experiencia. Con ello queremos resaltar la explicación de los procesos, donde se puede sintetizar los caminos que se han transitado para la formalización de la propiedad informal, para desde allí pueda ser asumida como insumo para un debate que mejore el proceso y facilite la inclusión social.
I. Antecedentes
Con el proceso migratorio a la capital, a inicios de la década de 1970, a consecuencia de la denominada “Reforma Agraria”, empezaron a producirse invasiones de terrenos públicos y privados, que fueron consolidándose y se construyeron viviendas primitivamente rústicas, que con el correr del tiempo fueron reemplazadas mediante la utilización de sistemas modernos de construcción.
Surgió entonces el fenómeno de la adquisición informal de propiedad. Nacieron así los llamados “pueblos jóvenes”, o con mayor razón “asentamientos informales”. En ellos se aplicaron básicamente costumbres atávicas que tuvieron como punto de partida la invasión de terrenos, esto es, la ocupación ilegal de terrenos estatales y privados, que Hernando de Soto ha denominado “invasión paulatina” e “invasión violenta”.
La Invasión Paulatina se produjo, gradualmente, sobre asentamientos ya existentes. Por lo general se trata de rancherías anexas a fundos o haciendas, o a campamentos mineros. En cualquier caso, lo que sucede es que el propietario del terreno tiene una relación particular con los ocupantes (generalmente, son sus propios empleados o arrendatarios), razón por la cual en un principio no tiene interés por desalojarlos. Sucede que a lo largo del tiempo nuevos grupos de personas que no tienen ya relación alguna con el propietario se van incorporando al asentamiento, ya sea porque tienen parientes allí, adquieren un terreno, lo alquilan o sencillamente porque lo invaden. De esta manera van ocupando gradualmente el terreno adyacente, a partir del asentamiento original, hasta convertirse en los poseedores efectivos de toda el área.
Para ser exitosas, estas ocupaciones requieren, sin embargo, una masa crítica mínima que proporcione a los pobladores cierta capacidad de presión y negociación para disuadir al propietario de intentar recuperar el terreno.
La Invasión Violenta, en cambio, no existe vinculación previa entre los pobladores y el propietario del terreno. Esto es precisamente lo que determina que debe ser violenta e intempestiva; lo cual por supuesto, no quiere decir que no sea el fruto de una compleja y detallada planificación.
El proceso de la invasión violenta surgió con la reunión de un grupo de personas pertenecientes a una misma vecindad, familia o paisana, con el interés común de procurarse una vivienda; y que en una o varias asambleas planeaban una invasión. En ciertos casos se producía la intervención de invasores profesionales, (sindicalistas, políticos o empresarios), que brindaban su experiencia en la organización de invasiones a cambio de obtener beneficios políticos o económicos.
Una vez establecido el núcleo original, se analiza el lugar que reúne las condiciones necesarias para establecerse. De hecho las invasiones se produjeron sobre terrenos públicos y privados, calculándose que el 90% de las invasiones violentas se presentaron en terrenos estatales, particularmente en los eriazos o los que se encontraban desocupados. Una vez determinado el lugar se contrataba ingenieros o estudiantes de ingeniería, y se trazaban planos, repartiendo los lotes y reservándose las áreas que ocuparían los edificios públicos, escuelas, centros de salud, municipalidades, etc., así como parques y canchas deportivas. Luego se empadronaba a los futuros invasores, previa aprobación del aporte económico destinado a los gastos comunes, se contrataba abogados y, finalmente, se presentaba una solicitud de adjudicación destinada a defenderlos contra las autoridades que pretendiesen desalojarlos. Así, los dirigentes argumentaban que no estaban despojando al Estado, sino que habrían solicitado una adjudicación legal y visto obligados a ocuparlos con el propósito de que otros “potencialmente invasores” pretendiesen hacerlo.
Si bien el desarrollo de los asentamientos informales evitó que Lima se convirtiera en un inmenso tugurio, es también exacto que el gran universo de poseedores de los lotes no podían acceder a créditos ante el sistema financiero nacional para construir sus viviendas. Esto dio lugar a la dación de la Ley N°24513, del 03 de Junio de 1986, por lo que se consolidó la situación descrita anteriormente, al declarar de necesidad y utilidad pública y de preferente interés social el saneamiento de la estructura físico-legal de los asentamientos humanos denominados “pueblos jóvenes”, incluyendo la elaboración de los planos perimétricos, de trazado y lotización y su correspondiente memoria descriptiva, el padrón y el otorgamiento de títulos individuales de propiedad a las familias ocupantes todo ello con el propósito de remodelar los centros poblados de todo el territorio nacional.
Es así, que la propiedad predial constituye la mayor parte de los activos de los peruanos de menores recursos y, sin embargo, no puede ser utilizada en el mercado legal pues carece de un título debidamente registrado que le confiera valor de intercambio.
II. La Formalización de la Propiedad Informal
Los procedimientos vigentes que debe cumplir esta mayoría de peruanos para titular y registrar sus activos constituyen un régimen discriminatorio que los obliga a perder muchos años en trámites y realizar un cuantioso gasto.
Sin acceso a la formalización de sus activos principales, la mayoría de los peruanos no puede beneficiarse plenamente de la nueva política económica, que incluye estabilización de la moneda y privatización. La mayoría de los peruanos al no contar con un acceso legal efectivo a la propiedad predial recurre al acceso extralegal, como la invasión, atentando contra la seguridad de los pocos que han logrado registrar su propiedad y propiciando la apropiación ilícita de los servicios básicos, sobre todo luz y agua.
Es así como surge la necesidad de diseñar y ejecutar un programa nacional de formalización que incluya el reconocimiento, la adjudicación, el saneamiento físico-legal, la titulación, la habilitación urbana y el registro de la propiedad predial de la población de menores recursos.
Comisión de Formalización de la Propiedad Informal
Al haberse declarado de interés nacional la promoción del acceso a la propiedad formal y su inscripción registral con el fin de garantizar los derechos de todos los ciudadanos a la propiedad y al ejercicio de la iniciativa privada en una economía social de mercado, se crea la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), como organismo rector máximo encargado de diseñar y ejecutar de manera integral, comprehensiva y rápida un Programa de Formalización de la Propiedad y de su mantenimiento dentro de la formalidad, a nivel nacional, centralizando las competencias y toma de decisiones a este respecto.
Mediante la Ley de Promoción del Acceso a la Propiedad Formal (D.L. Nª 803), se crea un nuevo mecanismo institucional que permitirá que la propiedad predial de los sectores informales de menores recursos se pueda convertir en activos líquidos que puedan integrarse al mercado y ser objeto de transacciones; incrementando el valor de las propiedades y posibilitando a sus propietarios el acceso a los servicios de infraestructura básica.
COFOPRI cumple la función de formular, aprobar y ejecutar de manera progresiva un Programa de Formalización de la Propiedad Urbana de ámbito nacional, que comprenda los asentamientos humanos, programas municipales de vivienda, programas estatales de vivienda, centros poblados, pueblos tradicionales, centros urbanos informales y toda otra forma de posesión, ocupación y titularidad informal de terrenos con fines urbanos.
Para formalizar la propiedad, COFOPRI podrá ejercer las siguientes competencias dependiendo de la modalidad de posesión, ocupación o titularidad que corresponda:
1) Identificará y reconocerá las diversas formas de posesión, ocupación, tenencia y titularidad de terrenos con fines urbanos, que requieran la formalización de la propiedad en favor de sus ocupantes.
2) Ejecutará el Procedimiento de Formalización Integral, que comprende todas las acciones de saneamiento físico y legal de los terrenos.
3) Ejecutará el Procedimiento de Formalización Individual, que comprende todos los actos necesarios para la titulación individual de los lotes.
a) Definir la titularidad de la propiedad de los predios ocupados por Posesiones Informales; realizar su saneamiento físico y legal; solicitar la inscripción registral de la titularidad de COFOPRI cuando se trata de predios estatales, fiscales o municipales ocupados por Posesiones Informales, o, la inscripción registral de la titularidad de los propietarios privados cuando éstos hayan acordado transferir su propiedad a los integrantes de las Posesiones Informales o a COFOPRI;
b) Otorgar derechos de propiedad de los lotes y promover su inscripción registral, en favor de sus poseedores debidamente calificados, cuando se trate de predios que se hubieran inscrito a nombre de COFOPRI;
c) Evaluar las características de los títulos de propiedad que hubieran sido otorgados por otras entidades que tuvieron competencia con anterioridad a COFOPRI, estén o no inscritos, para evaluar la correspondencia entre la información consignada en el título y/o la inscripción registral con la realidad física del lote y con la realidad jurídica del titular, con el fin de realizar las acciones de saneamiento, rectificación, regularización del tracto sucesivo e inscripción que fueran necesarias, para darle validez o eficacia al título de propiedad.
Las acciones mencionadas se inscribirán en el Registro de Predios.
Municipalidad Provincial
Anteriormente, COFOPRI Asumió, de manera exclusiva y excluyente, las competencias correspondientes a la formalización hasta el otorgamiento de los títulos de propiedad, sin embargo, mediante Ley N°28687, Ley de desarrollo y complementaria de formalización de la propiedad informal, acceso al suelo y dotación de servicios básicos, publicada el 17/03/2006, las municipalidades provinciales, en el ámbito de sus circunscripciones territoriales, asumen la competencia exclusiva y excluyente en materia de formalización de la propiedad informal, hasta la inscripción de los títulos de propiedad en el Registro de Predios. Por lo cual las municipalidades provinciales toman la competencia de las posesiones informales y para efectos del saneamiento de la propiedad predial, la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal - COFOPRI, podrá actuar como órgano técnico de asesoramiento, previo convenio suscrito por la municipalidad provincial respectiva.
La Comisión de Formalización de la Propiedad Informal - COFOPRI es la entidad del Estado encargada, entre otras funciones, de brindar asesoría técnica y legal a las municipalidades provinciales en materia de formalización de la propiedad informal. Se podrán suscribir convenios interinstitucionales de delegación.
Las municipalidades provinciales planifican, organizan y coordinan, en armonía con los planes de desarrollo urbano de cada localidad, el proceso de formalización de la propiedad informal mediante el reconocimiento, verificación y saneamiento físico legal de los asentamientos humanos, hasta la inscripción de los títulos u otros instrumentos en el Registro de Predios, de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP).
Corresponde al alcalde provincial, en el ámbito de su circunscripción territorial, suscribir los títulos de propiedad y los demás instrumentos de formalización.
La Superintendencia Nacional de los Registros Públicos - SUNARP, es la entidad encargada del saneamiento catastral y registral de las áreas geográficas de predios ubicados en las habilitaciones formales y en los cercados de las capitales de departamentos inscritos en el Registro de Predios de la SUNARP, así como inscribir los actos administrativos y jurídicos que se generen en el proceso de formalización.
Los terrenos ocupados por posesiones informales y toda otra forma de posesión, ocupación o titularidad informal de predios que estén constituidos sobre inmuebles de propiedad estatal se inscriben en el Registro de Predios a nombre del Estado, representado por la Municipalidad Provincial, a cargo de la formalización de la propiedad, dejando constancia en la partida matriz del predio que el mismo se encuentra en proceso de formalización.
Las municipalidades provinciales, en su condición de representantes del Estado, se encuentran legitimadas para emitir y otorgar todos los actos jurídicos y administrativos necesarios en el proceso de formalización y para solicitar su inscripción en el Registro de Predios, entendiéndose cumplido con la intervención de las municipalidades provinciales el requisito de tracto sucesivo exigido por el artículo 2015 del Código Civil y el artículo VI del Título Preliminar del Reglamento General de los Registros Públicos. Cuando exista Convenio entre la Municipalidad Provincial y COFOPRI, este último, estará igualmente legitimado en los términos previstos en este párrafo.
Las resoluciones, actas de conciliación e instrumentos de formalización que se emitan en el marco de la formalización de la propiedad, darán mérito por sí solos para su inscripción en el Registro de Predios.
En el caso de inmatriculaciones, independizaciones, acumulaciones, subdivisiones u otras modificaciones de los predios y demás actos inscribibles, en el marco del proceso de formalización, el Registrador no podrá solicitar documentos adicionales a los indicados en el párrafo que precede. Para lo cual, entendemos por Instrumentos de Formalización a los títulos de propiedad, de afectación en uso, títulos de saneamiento de propiedad, instrumentos de rectificación y todo aquel instrumento que se emita en el ámbito de la formalización de la propiedad, a fin de sanear e inscribir la titularidad de los predios, los cuales tienen mérito suficiente para su inscripción registral:
a) Título de propiedad.- instrumento en virtud del cual se transfiere gratuita u onerosamente el derecho de propiedad de un predio.
b) Título de Afectación en Uso.- instrumento en virtud del cual se autoriza el uso de un predio.
Al inscribirse las afectaciones en uso en el Registro de Predios, simultáneamente y de oficio el registrador deberá extender el asiento de dominio a favor del Estado, representado por la Superintendencia de Bienes Nacionales
c) Título de Saneamiento de Propiedad.- instrumento emitido para dar validez y eficacia a los títulos de propiedad otorgados por otras entidades que tuvieron competencia en materia de formalización y que presentan deficiencias que impiden su inscripción en el Registro de Predios. También procede extender estos títulos para acceder a la inscripción registral de transferencias realizadas entre particulares, en el marco de la formalización de la propiedad.
d) Instrumento de Rectificación.- aquél emitido para modificar los datos contenidos en títulos de propiedad ya inscritos en el Registro de Predios.
El procedimiento de formalización de la propiedad informal comprende:
1. La identificación y reconocimiento de las diversas formas de posesión, ocupación, tenencia y titularidad de terrenos con fines urbanos, que requieran la formalización de la propiedad en favor de sus ocupantes, coordinando a tal efecto con la municipalidad distrital que pueda corresponder, en concordancia con lo dispuesto por el numeral 3.5 del artículo 79 de la Ley Nº 27972. (3.5. Reconocer los asentamientos humanos y promover su desarrollo y formalización)
2. La aprobación de los planos perimétricos y de los planos de trazados y lotización y su respectiva inscripción en el Registro de Predios de la SUNARP, deberá contar con una base gráfica georeferenciada.
3. El empadronamiento de los ocupantes de las posesiones informales y la identificación de los lotes vacíos coordinando, igualmente, con la municipalidad distrital que pueda corresponder, en concordancia con lo dispuesto por el numeral 3.5 del artículo 79 de la Ley Nº 27972.(3.5. Reconocer los asentamientos humanos y promover su desarrollo y formalización.)
La Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) en los procesos a su cargo, podrá rectificar de oficio el área, perímetro y linderos de los predios contenidos en los planos aprobados por las entidades que hayan realizado saneamiento físico-legal o habilitaciones urbanas. La rectificación contendrá las medidas resultantes del saneamiento físico ejecutado por COFOPRI, respetando el derecho de posesión.
En los casos en que la rectificación ocasione modificaciones en los títulos individuales ya emitidos, la COFOPRI, de oficio, expedirá nuevos títulos.
Tratándose de títulos inscritos, la COFOPRI remitirá al Registro de Predios el título rectificatorio con los nuevos planos donde se detallen las medidas rectificadas, para que el Registrador Público por su solo mérito y previa calificación proceda a realizar la inscripción correspondiente.
III. Formalización Posesiones Informales
La formalización de la propiedad informal recae sobre terrenos ocupados por posesiones informales, centros urbanos informales y urbanizaciones populares que se hubiesen constituido sobre inmuebles de propiedad estatal hasta el 31 de diciembre de 2004.
Entendemos por Posesiones Informales a los asentamientos humanos, pueblos jóvenes, barrios marginales, barriadas, programas de vivienda municipales, centros poblados y toda otra forma de posesión, ocupación o titularidad informal de predios con fines urbanos, cualquiera sea su denominación. La formalización de las posesiones informales presenta las siguientes características:
1. La formalización de posesiones informales en terrenos de propiedad estatal se efectuará a título gratuito.
2. La transferencia de lotes en posesiones informales, se efectuará a título oneroso, mediante venta directa, en los siguientes casos:
a) Lotes cuya ocupación se efectuó con posterioridad al 22 de marzo de 1996 y hasta el 31 de diciembre de 2004.
Quienes propicien invasiones, invadan o hayan invadido terrenos de propiedad estatal o privada, con posterioridad al 31 de diciembre de 2004, serán denunciados por la Municipalidad Provincial, ante las autoridades pertinentes y quedarán permanentemente impedidas de beneficiarse de cualquier programa de vivienda estatal o municipal, así como de recibir créditos que otorguen las entidades del Estado.
b) Lotes que siendo destinados para vivienda, cuenten con un área mayor a trescientos (300) metros cuadrados. En estos casos, la formalización será onerosa, únicamente respecto del área que exceda el límite establecido. Tratándose de lotes ubicados en centros Poblados y Pueblos Tradicionales no será de aplicación lo dispuesto en este inciso.
c) Lotes destinados a fines comerciales, industriales, artesanales, agroindustriales u otros similares.
d) Lotes de vivienda, cuyos poseedores sean propietarios o copropietarios de otro inmueble, en el territorio de la República. Se comprende en este supuesto a los lotes calificados como “doble propiedad”, cuyo poseedor lo hubiere abandonado o transferido a terceros, en cuyo caso el nuevo poseedor asumirá el pago respectivo.
Podrá cruzarse información con el Registro de Predios a efectos de verificar si los poseedores de los lotes citados en la primera parte del párrafo que antecede son propietarios o copropietarios, con derecho inscrito en el Registro de Predios.
La certificación de la información, obtenida con arreglo al párrafo que antecede, está a cargo de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos - SUNARP, y sólo estará referida a derechos de propiedad registrados sin comprender dicha verificación si los inmuebles registrados están destinados a vivienda o no.
e) Las áreas de equipamiento urbano vendible, entendiéndose como tal aquéllas reservadas para servicios comunales que puedan ser adjudicadas en propiedad.
f) Lotes de vivienda en los cuales se desarrollen actividades sin fines de lucro en favor de instituciones privadas que desarrollen actividades de carácter social.
g) Los lotes cuyos poseedores estuvieren ausentes y aquéllos que no hubieran presentado los documentos de posesión requeridos en el empadronamiento, hasta en tres oportunidades.
h) Otros supuestos recogidos en el Decreto Supremo Nº 013-99-MTC y demás normas complementaria y conexas.
La Formalización de la Propiedad de posesiones informales se desarrolla en dos procesos:
1) Proceso 1: Formalización Integral.- la cual comprende:
- Estudio e Informe Físico y Legal del terreno ocupado por la Posesión Informal.
- Acciones de Saneamiento Físico: El Estudio en su aspecto Físico tiene por objeto el análisis y definición de la situación y ubicación física de los predios comprendidos en el área ocupada por la Posesión Informal o por un conjunto de ellas.
- Acciones de Saneamiento Legal: El Estudio en su aspecto Legal, tiene por objeto el análisis y la identificación de derechos que pudieran haberse establecido sobre los predios comprendidos en el área ocupada por la Posesión Informal o por un conjunto de ellas.
- Solicitud de la inscripción registral de la titularidad del derecho de propiedad a favor de COFOPRI, tratándose de terrenos estatales, fiscales o municipales ocupados por Posesiones Informales, cuando se haya regularizado el tracto sucesivo o amparado la prescripción adquisitiva de dominio, se haya culminado el proceso de expropiación o de reversión; o, cuando el propietario haya transferido el terreno a COFOPRI. Asimismo, se gestionará las inscripciones registrales necesarias para viabilizar los acuerdos que arriben los propietarios y los integrantes de las Posesiones Informales.
Durante la formalización integral se podrá realizar el levantamiento de información en campo, a fin de determinar la posesión u ocupación del predio matriz y lotes individuales, la existencia de documentos de propiedad y toda otra circunstancia relevante para la elaboración de los planos definitivos y del padrón de pobladores.
2) Proceso 2: Formalización Individual.- la cual comprende:
- Evaluación de la documentación otorgada por otras entidades: esta consiste en identificar si las entidades que tuvieron competencia con anterioridad sobre formalización de propiedad, otorgaron títulos a favor de poseedores de lotes en Posesiones Informales, con el objeto de:
a) Evaluar la correspondencia de la información consignada en dichos títulos con la realidad recogida por los planos de trazado y lotización aprobados e inscritos en el Proceso de Formalización Integral.
b) Identificar los lotes que deberán ser objeto de acciones de empadronamiento, con el fin de otorgar títulos de propiedad registrados a favor de sus poseedores que cumplan los requisitos de la formalización de propiedad informal.
c) Identificar los lotes que deberán ser objeto de acciones de verificación para evaluar si los títulos otorgados por otras entidades sobre dichos lotes, deben ser objeto de las acciones de rectificación, modificación e inscripción registral necesarias.
- Difusión de la Formalización Individual la cual consiste en comunicar a los integrantes de una Posesión Informal, el contenido del Programa de Formalización de la Propiedad, sus beneficios, la gratuidad del proceso, los medios probatorios requeridos, el contenido de las acciones de empadronamiento y verificación, así como, posteriormente, la publicación del padrón de poseedores calificados
- Empadronamiento y verificación de los poseedores de lotes: El Empadronamiento tiene por objeto determinar la persona que se encuentra en posesión del lote, la condición en la cual se ejerce la posesión del lote, identificando a sus titulares y determinando el destino respectivo, recabando para el efecto la documentación pertinente.
La verificación tiene por objeto identificar la existencia de títulos o contratos de transferencias de dominio existentes no registrados, procediéndose a autenticar las copias presentadas por los poseedores y a confirmar la validez de la información en ellos contenida, a efectos de una eventual rectificación o actualización de datos, previa a la gestión de su inscripción en el Registro de Predios e identificar la existencia de títulos o contratos de transferencia de dominio registrados en el Registro de Predios, a efectos de confirmar la validez de la información en ellos contenida y proceder a la rectificación o actualización de datos en caso corresponda.
- Calificación individual de los poseedores e impugnación: En esta etapa se verificará la veracidad de la declaración jurada de no ser propietarios de otro lote destinado a vivienda, no haber sido titulados por entidad competente y no conocer de la existencia de algún título de propiedad otorgado sobre dicho lote, salvo que indiquen lo contrario, contrastándola con la información procedente de las Municipalidades, del Registro de Predios.
Además, se efectuará la calificación de los títulos entregados, con la finalidad de verificar si se requiere la rectificación o aclaración de éstos, a través de los instrumentos de rectificación de títulos, cuando se detecten errores o se hayan omitido datos.
- Titulación y solicitud de inscripción registral. En caso de lotes no titulados, se emitirá los correspondientes títulos de propiedad a favor de los poseedores calificados, para solicitar su inscripción en el Registro de Predios.
En caso de lotes titulados por entidades que tuvieron competencia con anterioridad, sobre formalización de propiedad, que no se encuentren registrados, se procederá al envío de éstos al Registro Predios, conjuntamente con los instrumentos de inscripción y/o rectificación de títulos, cuando sea necesario, a efectos de su inscripción y expedición de las constancias registrales correspondientes.
En caso de lotes titulados por entidades que tuvieron competencia con anterioridad, sobre formalización de propiedad, o de contratos de transferencia de dominio que se encuentren registrados, se procederá a enviar al Registro de Predios los instrumentos de inscripción y/o rectificación de títulos, cuando sea necesario, gestionando las constancias registrales correspondientes.
En caso de lotes ya titulados por entidades que tuvieron competencia con anterioridad, sobre formalización de propiedad, cuyos documentos que contienen los títulos de propiedad se encuentran deteriorados imposibilitando su inscripción registral y no se cuente con copias en los archivos enviados por la entidad que los emitió, el interesado podrá solicitar la reconstrucción del documento, mediante la presentación de un formulario especial, con carácter de Declaración Jurada. En base a la solicitud, documento deteriorado, ficha de empadronamiento o verificación y documentación presentada, en vía de reconstrucción, se otorgará el respectivo título de propiedad.
En caso de verificarse la existencia de contratos de transferencia de dominio respecto de lotes con títulos de propiedad, se procederá a inscribir el título de propiedad primigenio y se orientará al interesado a efectos de que:
a) De contar con Escritura Pública se acerque al Registro de Predios a efectos de realizar la inscripción de la transferencia correspondiente.
La titulación o adjudicación de lotes de vivienda con un área menor de cuarenta (40) metros cuadrados, que cuenten con fábrica concluida o en construcción, se realizará mediante la presentación del formulario técnico respectivo, el mismo que será certificado por un profesional de COFOPRI.
Centro Poblado
Se entiende por Centro Poblado, aquellos lugares del territorio nacional con fines urbanos, identificados con un nombre, conformado por un conjunto de viviendas habitadas con ánimo de permanencia, destinados principalmente a vivienda, vivienda - comercio, casa huerta, u otro similar, cuyos pobladores cuenten con documentos que acrediten su posesión, o con escrituras imperfectas, u otros títulos de propiedad que no hayan sido inscritos en el Registro y/o presenten deficiencias que impidan dicha inscripción. Se entiende que la denominación pueblo tradicional, alude a posesiones informales con vocación urbana, las cuales encajan dentro de la definición de centros poblados.
Para la elaboración del plano perimétrico y del plano de trazado y lotización del centro poblado deberá considerarse lo siguiente:
1. Reflejar los usos y costumbres de cada localidad, lo cual deberá constar en la resolución que los aprueba.
2. Se comprenderá a los lotes individuales, adquiridos por terceros, aun cuando estuvieren inscritos en el Registro de Predios, en cuyo caso la Resolución de aprobación de los planos dispondrá la correlación de dichas partidas individuales con la del predio matriz que se inmatricule. En este caso se notificará de ello al propietario o propietarios, en la forma establecida en el artículo 29 del Decreto Supremo Nº 013-99-MTC.
De requerirse la rectificación de áreas, perímetros y linderos del lote inscrito, será de aplicación lo dispuesto en el artículo 39 del Decreto Supremo Nº 009-99-MTC y demás normas complementarias. El registrador extenderá los asientos rectificatorios respectivos, por el sólo mérito del instrumento de rectificación que presente la Municipalidad Provincial o COFOPRI, cuando corresponda, conjuntamente con los nuevos planos donde se detallen las medidas rectificadas.
3. De identificarse áreas destinadas a rancho, corrales, canchones, silos u otros ambientes similares que tengan solución de continuidad con el lote de vivienda, éstas deberán considerarse como áreas anexas al lote, debiendo generarse partidas registrales por cada una de ellas, las cuales deberán ser correlacionadas, para que las inscripciones que se generen con posterioridad se extiendan en todas las partidas. Estos supuestos no constituyen doble propiedad para los fines de formalización.
4. Aprobados los planos, por resolución administrativa, e inscritos en el Registro de Predios, la Municipalidad Provincial comunicará esta circunstancia al Proyecto Especial de Titulación de Tierras - PETT del Ministerio de Agricultura para que dichas áreas sean excluidas de su Catastro, por el solo mérito de la comunicación cursada.
Si en la calificación individual de lotes se detecta la existencia de escrituras imperfectas u otros títulos de propiedad no inscritos, que cumplan con el plazo establecido en el artículo 2018 del Código Civil, se emitirá el instrumento de formalización respectivo, a favor del titular del derecho, aun cuando éste no se encuentre en posesión del lote. En este último caso, el poseedor podrá solicitar la prescripción adquisitiva de dominio.
De no contarse con títulos de propiedad o documentos que acrediten este derecho, se verificará el ejercicio de la posesión y el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Decreto Supremo Nº 013-99-MTC y demás normas complementarias y conexas, a fin de emitirse el título respectivo.
En ningún caso, la titulación de lotes de vivienda en Centros Poblados se efectuará a título oneroso.
Tratándose de lotes comerciales, la Municipalidad Provincial establecerá el costo de formalización.
Urbanización Popular
Urbanización Popular es aquella desarrollada sobre predios con títulos de propiedad otorgados a favor de Asociaciones Pro Vivienda, Cooperativas de Vivienda, Asociaciones de Vivienda, Juntas de Propietarios, Juntas de Compradores o cualquier otra forma asociativa con fines de vivienda.
La Formalización de la Propiedad en Urbanizaciones Populares es el conjunto de acciones de carácter legal, técnico y de difusión que tienen por objeto:
a) Brindar asesoría legal para regularizar la representación legal de las organizaciones representativas de Urbanizaciones Populares.
b) Brindar asesoramiento técnico y legal a las organizaciones representativas de Urbanizaciones Populares para la conclusión de los trámites de habilitación urbana ante la municipalidad respectiva, requerida para la inscripción de los títulos de propiedad a nombre de cada Titular en el Registro de Predios.
c) Apoyar y gestionar la inscripción en el Registro de Predios de los títulos de propiedad de los Titulares de lotes de Urbanizaciones Populares programadas.
La Formalización de la Propiedad en Urbanizaciones Populares se inicia con un programa de Promoción y Difusión efectuado por la Municipalidad o COFOPRI, que tiene por finalidad informar, mediante asambleas, contacto con dirigentes, socios o asociados de las organizaciones representativas de las Urbanizaciones Populares, acerca de las bondades y beneficios de la formalización de la propiedad, los procedimientos de trabajo, los alcances del asesoramiento técnico y legal que brinda COFOPRI, la normatividad legal aplicable y las características del Registro de Predios.
La Asamblea General de las Urbanizaciones Populares deberá designar representantes especiales con las facultades de iniciar, impulsar y culminar el procedimiento, hasta la independización, titulación y registro individual de cada lote.
Culminada la etapa de Promoción y Difusión se iniciará el Proceso 1 de "Formalización Integral", que consiste en realizar los estudios técnicos y legales de las Urbanizaciones Populares programadas, de la representación legal de sus organizaciones representativas, de la propiedad de sus predios matrices, de la verificación de posibles antecedentes en el Registro de Predios que permita evitar la existencia de duplicidad de inscripciones y del grado de avance de sus trámites de habilitación urbana ante la municipalidad respectiva.
COFOPRI ejecutará las acciones de saneamiento técnico-legal que permitan la inscripción de la habilitación urbana debidamente aprobada por la autoridad municipal competente en el Registro de Predios.
Culminada la etapa de Formalización Integral, se iniciará el Proceso 2 de "Formalización Individual”, mediante el cual la Municipalidad o COFOPRI brindará apoyo individual a cada titular de la Urbanización Popular, con la finalidad de lograr la inscripción de su derecho de propiedad. Asimismo, se realizará las siguientes acciones:
1) Difusión de la Formalización Individual;
2) Recepción de la documentación entregada por las respectivas organizaciones representativas y consolidación de dicha información con los datos de la habilitación urbana;
3) Recopilación de documentación y verificación de información lote por lote;
4) Revisión de la información y documentación recibida;
5) Asesoramiento y apoyo para facilitar la inscripción en el Registro de Predios de los derechos de propiedad de los Titulares.
En los siguientes casos se podrá proponer a las partes la suscripción de Documentos de Formalización, los cuales tendrán mérito suficiente para su inscripción en el Registro de Predios:
(a) Cuando los documentos de adjudicación o transferencia otorgados por la organización representativa de la Urbanización Popular presenten un grado de deterioro que no permita la apreciación nítida de su contenido;
(b) Cuando las partes soliciten se transfiera el contenido del documento de adjudicación o transferencia al Documento de Formalización;
(c) Cuando no exista documento de adjudicación o transferencia, pero la documentación presentada por la organización representativa o por el Titular acredite fehacientemente la titularidad de éste.
COFOPRI se encargará de presentar al Registro de Predios los documentos de formalización o instrumentos de inscripción o rectificación de título de propiedad para su inscripción en forma masiva.
Documento de Formalización es aquel documento que contiene lo convenido entre el Titular y la organización representativa de la Urbanización Popular a efectos de formalizar la transferencia del lote respectivo a favor de aquél.
La finalidad de suscribir el documento de formalización es la de uniformizar los contratos presentados al Registro de Predios por los Titulares de los lotes que componen una Urbanización Popular.
Formalización de la Propiedad Informal en terrenos de propiedad privada
Durante las acciones de formalización de la propiedad informal que se encuentren en terrenos de propiedad privada, las municipalidades provinciales sólo podrán propiciar los procesos de conciliación entre titulares del derecho de propiedad y ocupantes, salvo los casos de regularización del tracto sucesivo o de prescripción adquisitiva de dominio, los que se inician administrativamente ante las municipalidades provinciales.
En caso de producirse la conciliación, el propietario y los ocupantes pueden acordar la compraventa del terreno que podrá ser financiada con la garantía del terreno que se adjudica.
La conciliación puede versar respecto a todo o parte del terreno y su tasación será efectuada por el Consejo Nacional de Tasaciones.
Concluidas las acciones de formalización integral, se procederá con la titulación de aquellos pobladores calificados y que en el empadronamiento manifestaron su conformidad con el acuerdo conciliatorio. La Municipalidad Provincial emitirá el instrumento de formalización respectivo, el que tendrá mérito, por sí solo, para su inscripción en el Registro de Predios.
Los pobladores que no se adhirieran al acuerdo conciliatorio no serán titulados, manteniéndose los lotes que ocupan, inscritos a favor del propietario.
IV. Declaración de Propiedad por Prescripción Adquisitiva de Dominio o Regularización del Tracto Sucesivo
Las municipalidades provinciales tienen competencia exclusiva para declarar administrativamente la propiedad, vía prescripción adquisitiva de dominio o regularización del tracto sucesivo, a favor de los poseedores de predios matrices ocupados por Posesiones Informales, Centros Urbanos Informales y Urbanizaciones Populares, así como de lotes individuales que formen parte de Posesiones Informales o Centros Urbanos Informales, de Urbanizaciones Populares y toda otra forma de posesión, ocupación o titularidad informal de predios con fines urbanos.
Las anotaciones preventivas y las cancelaciones que se extiendan en el Registro de Predios, se harán por el solo mérito de la comunicación cursada, salvo que éstas afecten parte del predio, en cuyo caso también se presentará el plano perimétrico que grafique el área materia del procedimiento de declaración de propiedad. En el caso que el predio no esté inscrito, se deberá presentar un plano perimétrico del área objeto de prescripción y se extenderá una partida registral, la cual se cancelará en el caso de no ser amparada la declaración de propiedad.
La anotación se mantendrá vigente mientras dure el procedimiento.
El registrador extenderá o cancelará dicha anotación por el solo mérito de la comunicación cursada por la Municipalidad Provincial, cuando corresponda.
Las resoluciones que emita las municipalidades provinciales en los procedimientos de declaración de propiedad, constituyen, por sí mismas, título suficiente para la inscripción de los actos contenidos en ellas, asimismo, las resoluciones que emitan las municipalidades provinciales tienen mérito suficiente para el cierre y traslado de las partidas existentes sobre el predio en los Registros Públicos, así como para su cancelación e inscripción de la propiedad en el Registro de Predios de la SUNARP.
El registrador que califique la resolución de declaración de propiedad no exigirá que ésta se adecue a la anotación preventiva que figura en la partida registral, si de los documentos presentados se advierten modificaciones en la descripción del predio.
Prescripción Adquisitiva de Dominio
Tratándose de posesiones informales y centros urbanos informales, el procedimiento administrativo de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio del predio matriz se tramitará en forma integral y se iniciará a pedido de parte.
En el procedimiento de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio en forma integral de posesiones informales y centros urbanos informales, se elaborarán los siguientes planos:
1. Plano Perimétrico, que contendrá la identificación de los vértices del perímetro, en coordenadas UTM, del área materia de prescripción y/o del área que ocupa la posesión informal o centro urbano informal, según corresponda.
2. Plano de Trazado y Lotización, que contendrá el diseño de la lotización, vías y de las áreas correspondientes a equipamiento urbano, al interior de la Posesión Informal o Centro Urbano Informal. Los planos aprobados indicarán el destino asignado por los poseedores, reconociendo si constituyen áreas para vivienda, comercio, industria, equipamiento urbano, circulación y otros.
Dichos planos deberán cumplir con los requisitos técnicos que establezca el Registro de Predios, para el manejo de la información registral gráfica.
La Resolución de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio a favor de posesiones informales y centros urbanos informales dispondrá lo siguiente:
1. Declarar fundada la pretensión de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio a favor de los poseedores identificados en el empadronamiento y debidamente calificados, cuya relación formará parte de la Resolución. En caso de haberse presentado oposiciones, éstas se resolverán.
La Declaración de propiedad de las áreas de equipamiento urbano se efectuará a favor de las entidades públicas o privadas, debidamente calificadas.
2. La independización del área prescrita o la acumulación de las partidas, según corresponda. La inmatriculación, en aquellos casos en los que el predio matriz no se encuentre inscrito.
3. La aprobación del plano perimétrico y de trazado y lotización de la Posesión Informal o del Centro Urbano Informal.
4. La independización de los lotes no ocupados, cuya titularidad se mantendrá a favor del propietario del predio matriz, materia de prescripción.
5. El bloqueo de la partida registral de aquellos lotes sobre los cuales exista conflicto de intereses que impidan su formalización mientras dicha causa no sea resuelta administrativamente.
6. La cancelación de cualquier derecho, carga, gravamen u otra circunstancia u obstáculo registral que afecte el dominio del nuevo propietario, siempre que el titular del gravamen haya sido notificado y no se hubiere opuesto a la cancelación del mismo.
7. La cancelación y cierre de las partidas involucradas, así como las respectivas anotaciones de correlación.
Inscrita la declaración de propiedad, el Registro de Predios extenderá las respectivas anotaciones de inscripción, por cada lote, las cuales serán entregadas por la Municipalidad Provincial a los beneficiarios del procedimiento.
En el caso de Urbanizaciones Populares, podrán solicitar la declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio aquellas Urbanizaciones Populares que cuenten con un título de propiedad otorgado por quien no era titular registral del predio, siempre que la organización representativa de la Urbanización Popular cuente con personería jurídica.
Se tramitarán en forma individual las solicitudes de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio de lotes individuales ubicados en Posesiones Informales, Centros Urbanos Informales y Urbanizaciones Populares que hubieran sido objeto del proceso de formalización de la propiedad informal.
En los casos de solicitudes presentadas por poseedores de lotes que se encuentren ubicados en una Posesión Informal, Centro Urbano Informal o Urbanización Popular no formalizados, se rechazará de plano la solicitud.
Tracto Sucesivo
La Regularización Administrativa del Tracto Sucesivo sobre lotes que forman parte de Posesiones Informales, Centros Urbanos Informales y Urbanizaciones Populares formalizadas, así como sobre predios matrices que ocupan Urbanizaciones Populares o Centros Urbanos Informales, se efectuará ante las municipalidades provinciales.
El Procedimiento de Regularización Administrativa del Tracto Sucesivo se inicia, a pedido de parte, con la presentación del Formato de Solicitud que para dicho efecto se apruebe, el cual contendrá:
1. Documentos que acrediten la cadena ininterrumpida de transferencias del propietario registrado al propietario actual.
2. Documentos que acrediten el error de cálculo de los antecedentes gráficos del predio matriz, en los casos de Urbanizaciones Populares, de ser necesario.
Tratándose de Urbanizaciones Populares, la solicitud referida en el presente artículo incorporará la autorización a la Municipalidad Provincial de emitir el instrumento de formalización respectivo a favor de sus socios o asociados, según corresponda.
En caso que no se formule oposición o ésta no sea amparada, se procederá a emitir la Resolución que declare regularizado el Tracto Sucesivo en favor de los propietarios recurrentes, disponiéndose lo siguiente:
1. La corrección de las deficiencias o imperfecciones formales en la continuidad de las transmisiones de dominio que preceden a su derecho o en los instrumentos que acreditan el derecho de propiedad.
2. Tratándose de Urbanizaciones Populares, de ser aplicable, la corrección de las discrepancias en los antecedentes gráficos del título de dominio del predio y su área efectiva o sus límites o linderos reales.
3. En caso de lotes que formen parte de Posesiones Informales o Centros Urbanos Informales ya formalizados, la inscripción de todos los contratos materia de regularización en el Registro de Predios. En caso de predios matrices que ocupan Urbanizaciones Populares, la inscripción de todos los contratos materia de regularización en el Registro de Predios.
Emitida la resolución, la Municipalidad Provincial remitirá ésta para su inscripción en el Registro de Predios.
V. Reversión
COFOPRI, previo convenio con la Municipalidad Provincial, efectuará la Declaración Administrativa de Reversión sobre predios matrices o lotes adjudicados por entidades del Estado, que se encuentren ocupados por una Posesión Informal o Centro Urbano Informal a su favor o que formen parte de ellas; de oficio únicamente en los casos de predios matrices, y a petición de parte en los casos de predios matrices que ocupen una Posesión Informal o un Centro Urbano Informal formalizados por COFOPRI o de lotes que formen parte de una Posesión Informal o un Centro Urbano Informal formalizados.
Para que opere la Reversión, se debe probar alguna de las causales de rescisión, resolución, caducidad, reversión o sanción legal prevista en los instrumentos de transferencia respectivos y/o en los dispositivos legales en virtud de los cuales se adjudicó el predio matriz o lote, según corresponda.
Se rechazará la solicitud de Reversión en los siguientes casos:
(a) Cuando la solicitud sea presentada por poseedores de lotes que se encuentren ubicados en zonas no urbanas;
(b) Cuando los lotes no se encuentren ubicados en predios matrices ocupados por una Posesión Informal o Centro Urbano Informal.
En caso de procedimientos de parte, la Gerencia de Declaración y Regulación de la Propiedad de COFOPRI o, según sea el caso, las Gerencias Zonales o Jefaturas de las Oficinas de Jurisdicción Ampliada, notificará al adjudicatario o adquirente y a aquellos terceros que se sientan afectados con la declaración de reversión para que ejerzan su derecho de defensa. El aviso se publicará por una sola vez en el Diario Oficial "El Peruano".
Adicionalmente se notificará al adjudicatario o adquirente en el domicilio indicado en el título de adjudicación, en el domicilio señalado en la solicitud y en el domicilio que se hubiera tomado conocimiento hasta la presente etapa del procedimiento.
Tratándose de un lote, el aviso contendrá en forma sucinta la identificación del lote que forma parte de una Posesión Informal o Centro Urbano Informal que es objeto de la Declaración Administrativa de Reversión, el nombre de la Posesión Informal o Centro Urbano Informal formalizado por COFOPRI donde éste se ubica, el nombre del poseedor del lote, el nombre del adjudicatario o adquirente, la causal que daría mérito a la declaración de reversión, y el número de la partida registral cuando ésta exista.
Tratándose de un predio matriz ocupado por una Posesión Informal o Centro Urbano Informal, el aviso contendrá la identificación del predio matriz que es objeto de Declaración Administrativa de Reversión, el nombre del solicitante cuando se trate de procedimientos iniciados a pedido de parte, el nombre del adjudicatario o adquirente, la causal que daría mérito a la declaración de reversión, y el número de la partida registral cuando ésta exista.
La Resolución que declare la reversión del predio matriz o lote adjudicado en favor del Estado dispondrá lo siguiente:
(a) La inscripción de la titularidad del predio matriz o lote a nombre de COFOPRI, en un nuevo asiento registral y libre de toda carga, gravamen o cualquier medida que limite o restrinja la propiedad.
(b) En el caso de predios matrices, la ejecución de las labores de formalización de la propiedad a favor de los miembros de la Posesión Informal o Centro Urbano Informal.
(c) En el caso de lotes ubicados en Posesiones Informales o Centros Urbanos Informales formalizados, se dispondrá la ejecución de las labores de formalización individual de la propiedad a favor del poseedor del lote.
Se ha exonerado del pago de cualquier tasa, arancel, derecho registral, municipal u otro cobro, que cualquier institución pública exigiere por los servicios de transferencias, información y documentación, a través de cualquier medio, y cualquier otra acción requerida y/o dispuesta por la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal - COFOPRI, para la ejecución del Programa de Formalización de la Propiedad a nivel nacional y el cumplimiento de sus objetivos institucionales.
BIBLIOGRAFIA
de Soto, Hernando y otros (1989), El otro sendero- La Revolución Informal, octava edición, Lima.
Matos Mar, José (1984). Desborde Popular y Crisis del Estado. Lima: Instituto de Estudios Peruanos.
Decreto Legislativo Nº 803, Ley de Promoción del Acceso a la Propiedad Formal. Lima: Diario Oficial El Peruano.
Ley N°28687, Ley de desarrollo y complementaria de formalización de la propiedad informal, acceso al suelo y dotación de servicios básicos. Lima: Diario Oficial El Peruano 17/03/2006
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